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解读《关于加强环境保护重点工作的意见》

分类:
政策通知
作者:
来源:
2019/02/12
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    2011年10月17日,国务院发布了《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发〔2011〕35号),这是全国环保工作上的一件大事,为了深入学习这一重要文件,深刻领会文件的精神实质,做好贯彻落实工作,我谈谈对《意见》的一些理解,供大家参考。

 

  一、文件的起草背景和制定过程

 

  (一)文件起草背景

 

  1.进入新的发展时期,从深入贯彻落实科学发展观和推动环保事业大发展的战略全局角度,需要制定一个纲领性的文件,指导、部署全国环保工作。

 

  按照惯例,国务院一般每五年召开一次全国环境保护会议,发一个文件。国务院准备召开第七次全国环境保护大会,对“十一五”环保工作进行总结,对“十二五”以及更长时期的环保工作进行总体部署。在新的时期,面临新的形势,在“十二五”开局之时,国务院发一个环保文件是必要的。

 

  我认为,《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》是指导全国环境保护工作的纲领性文件。这样说,至少有以下几个原因:

 

  一是,一般来讲,纲领性文件在历史地位上有标志性意义。过去,国务院一共召开过六次全国环境保护会议,每次会议前后都发布过类似的重要文件,对开展一个阶段的环保工作至关重要,体现出这一阶段工作的中心思想。对全局来讲,文件体现了国家方略,在一定时期要起重要的指导作用:宣示大政方针,明确主要任务,统一行动步骤。《意见》具有这些属性,有重要的现实和历史地位。

 

  二是,纲领性文件能够体现国家意志。《意见》集中体现了中央对环保工作的总体要求,阐明了国家对环保工作的战略意图,承载了人民群众和社会各界对环境保护的期望和诉求。从这个意义上看,《意见》是中央方针、政府大政、国家意志、群众要求。抓住了这些,就抓住了做好环保工作的根本,就能够推动整个环保工作开创出新的局面。

 

  三是,纲领性文件是现实工作的总指南。《意见》准确地把握了环境保护工作现在面临的新形势、新要求,政策导向性极强,方向明确、途径清晰、重点突出、保障有力,是现实中开展全国环保工作的重要依据和行动指南。

 

  因此说《意见》是纲领性文件。

 

  2.打破发展的资源环境瓶颈制约,需要转变经济发展方式,切实解决影响科学发展的环境问题,是一项战略部署。

 

  目前,我国经济发展进入了关键时期,工业化、城镇化速度加快,资源环境压力也越来越大,传统发展方式的资源环境代价太大。而我国人均资源短缺,环境容量和承载力有限,生态环境较为脆弱,成为发展的瓶颈,这也是基本国情。在社会主义初级阶段,要发展是不容置疑的,发展是第一要务。但同时又要保护好发展和生活的环境基础,处理好发展与保护的关系,把握好“度”。这就要求:在发展中保护,在保护中发展,实现可持续发展、又好又快发展、绿色发展、科学发展,变两难为两利,找到协调好二者关系的钥匙。这把钥匙就是:彻底转变发展方式,走新的发展道路。在这个情况下,国务院发一个文件,表明国家的环保意志,宣示国家的环保行为是必要的。

 

  3.改善环境质量,高度重视大众诉求,需要着力解决损害群众健康的突出环境问题,是一项紧迫任务。

 

  随着人民生活水平的提高,老百姓期待有更高的生活质量,环境质量成为社会关注的热点问题;随着环境意识的提高,群众环境维权意识也越来越高;也随着环境问题的积累和释放,环境突发事件也越来越多,特别是影响群众健康,危害少年儿童,威胁饮用水源,对生态造成长远破坏的污染事件,群众反映强烈,受到社会的广泛关注。让人民群众喝上干净的水,呼吸上新鲜的空气,吃上安全的食品,在宜居的环境中生活是重要的民生。“人民政府为人民”,着力解决损害群众健康的突出环境问题也是迫切的问题,在这种情况下,国务院发一个环保文件,回应人民的期待,是非常必要的。

 

  4.当前我国环境保护从认识到实践都发生了重要转变,为使工作进一步深化,需要总结经验教训,肯定和坚持已有的成功经验和有效做法。

 

  第六次全国环保大会提出了“三个转变”,国家把环境保护摆上了更加重要的战略位置,第一次把节能减排作为国家经济和社会发展规划的约束性指标,采取了一系列强有力的环保措施,带动和促进了总体环保工作,全国环保工作从理论到实践都有创新和发展,取得了很大成效。这些新的理念和行之有效的办法,需要在国家层面上认可和固化下来,继续坚持,继续发扬。另外,根据环保形势发展,需要提出一些新的要求。因此,国务院发一个环保文件是必要的。

 

  5.目前,我国环境管理工作还有很多方面不健全,一些工作的力度不大,水平较低,需要从体制机制创新上加强和完善。

 

  为了切实加强环境管理,加大环保力度,充分运用综合手段,理顺环境保护工作的体制机制,全面提高环境监督管理水平,要针对目前存在的突出问题和薄弱环节,采取更加有力的措施来解决;针对环境违规违法行为,出重拳、用重典,形成高压态势,以适应环保事业的发展。在此情况下,国务院发这样一个有力度的环保文件也是必要的。

 

  (二)文件制定过程

 

  自去年11月开始筹划起草文件,至今年10月17日文件发布,经历11个月左右,可以说《意见》凝聚了各方面的智慧和共识,经历了民主决策和科学决策过程。文件起草以几方面的工作为基础:

 

  一是参考运用了几大基础性研究成果和工作成果:中国环境宏观战略研究、全国污染源普查、环保“十一五”规划实施情况中期评估和环保“十二五”规划研究等。

 

  二是依据党中央、国务院发布的或经国务院同意的有关环保内容的文件,如:中共中央关于“十二五”规划纲要的建议和人大通过的国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、国务院节能减排综合方案、重金属污染综合防治“十二五”规划、中央领导同志的重要讲话、指示等。

 

  三是吸取了环境保护部机关在学习实践科学发展观活动中的成果形成“探索环保新道路”的共识。

 

  四是集中了全国环保系统、各个部门、地方政府、有关单位(包括中组部、中宣部、中编办,人大和政协环保专门委员会,高法高检有关部门)的意见和建议。三次大范围征求31个省、自治区、直辖市政府,43个中央国务院所属部门的意见(重点部委征求了更多次意见);两次征求了各省环保厅及主要负责同志的意见,其中在2011年的全国环保工作会议上征求了与会代表的意见;也征求了国家环境咨询委员会和环境保护部科技委员会“两委”委员和12位院士的意见。共反馈意见665条,经过充分调研、论证,逐一梳理研究,采纳或协调。环保部专门成立了第七次全国环境保护大会筹备领导小组和文件起草组,部党组两次讨论《意见》稿,领导小组及时指导文件起草工作,周生贤部长亲自出马协调解决重大问题。经过起草组的辛勤工作,反复协调沟通,艰苦说服说明,认真研究修改,较大幅度的修改十几稿,大小修改不下几十稿,尽了最大努力。

 

  五是按照今年9月7日国务院第171次常务会议审议《意见》精神,又进行了较大幅度的修改,使重点更加突出。最后按程序上报,经过国务院办公厅和国务院领导们的审定,于10月17日发布。

 

  文件制定的整个过程,应当说基础工作是扎实的,调研论证是充分的,征求意见是广泛的,协调沟通是到位的,修改完善是恰当的,遵循程序是严格的,得到结果是圆满的。

 

  二、文件的显著特点和主要内容

 

  (一)显著特点

 

  《意见》的显著特点是:文风精炼、重点突出、要求严格、措施有力、创新浓郁、亮点特多、延展性强等等。《意见》全文约5600字,很简洁,没有虚话套话,条款开宗明义。文件虽然简练,但是内容却很厚实,其内涵非常丰富,信息量非常大,重点任务非常突出,改革创新理念非常强,措施要求非常有力,工作拓展空间非常广泛,总之是“含金量”非常高。

 

  (二)框架内容

 

  《意见》有一个精炼的前言和一个简短的结尾,中间分为三部分共16条。

 

  前言一小段三句话,讲了三层含义:一是肯定过去成绩;二是指出存在的问题及原因;三是制定文件的目的。其目的有四个:①深入贯彻落实科学发展观;②加快推动经济发展方式转变;③提高生态文明建设水平;④加强环境保护重点工作。

 

  第一部分内容是“全面提高环境保护监督管理水平”,包括第一条至第四条,共有4条:严格执行环境影响评价制度;继续加强主要污染物总量减排;强化环境执法监管;有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件。

 

  第二部分内容是“着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题”,包括第五条至第十一条,共有7条:切实加强重金属污染防治;严格化学品环境管理;确保核与辐射安全;深化重点领域污染综合防治;大力发展环保产业;加快推进农村环境保护;加大生态保护力度。

 

  第三部分内容是“改革创新环境保护体制机制”,包括第十二条至第十六条,共有5条:继续推进环境保护历史性转变;实施有利于环境保护的经济政策;不断增强环境保护能力;健全环境管理体制和工作机制;强化对环境保护工作的领导和考核。

 

  结尾一小段两句话,讲了两个含义,即提了两个要求:①要求各地区、各部门加强协调配合,明确责任、分工和进度;②要求加强对文件落实情况的监督检查,重大情况要向国务院报告。

 

  (三)文件的核心思想和主线

 

  在第十二条中有一句话的主要内容是:“以改革创新为动力,积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路”。这是文件的核心思想,是带有时代特征的执政理念和对环保工作深入发展的最新认识。用“改革创新为动力,积极探索环境保护新道路”这一思想作为文件的主线,统领整个文件的内容,也是文件最大的亮点。在创新体制机制这一部分的一开头提出来,也有着引领和保障环保事业顺利发展的意义。

 

  探索新道路,必须要先搞清楚为什么探索?怎样探索?探索什么?

 

  1.为什么探索新道路

 

  是为了四个目标指向的需要而探索:深入贯彻落实科学发展观的需要;加快推动经济发展方式转变的需要;提高生态文明建设水平的需要;加强环境保护工作的需要。

 

  进入新世纪以来,党和国家树立了科学发展观,提出了环保历史性转变、建设生态文明、构建“两型社会”、让江河湖泊休养生息等一系列环境保护的战略思想和战略任务,对环保工作提出了更高的要求。要完全落实和实现这些战略思想和战略任务,也不是一件容易的事情,要有一个长期艰苦努力的过程,要克服种种困难,有些是意想不到的困难,这就要沿着一个路子去实践,在实践中探索,在探索中实践,不断创新和完善有效解决环境问题的办法。

 

  再有,历史和现实的经验告诉我们,要解决中国的环境问题,不能走发达国家“先污染后治理”的老路。鉴于我国环境问题的长期性、艰巨性、复杂性和压缩型、复合型等很多独有的特点,解决起来非常困难,没有太多现成的经验和方法可以效法和遵循。因此,必然要探索符合我国国情的新路子。过去探索,当今探索,今后还要探索,这是必然的。

 

  探索新道路,也不是心血来潮,凭空臆造的,不是与历史割裂的,是在历史基础上的继承和发展,是环保理论与实践的不断丰富、不断深化和不断完善。新道路的“新”,也在于进入新阶段,面临新形势、针对新问题、迎接新挑战,而在环保工作中要融入新的理念,进行新的实践,提出新的要求,创造新的办法,不断进行新的探索。探索新道路为破解环保难题提供了途径、方法和手段,也为国家五大建设总体布局之一的生态文明建设提供了渠道。

 

  2.怎样探索新道路

 

  一个是态度问题,一个是动力问题也是方法问题。态度上,就是要积极探索,而不是消极探索,更不能不去探索,要发挥主观能动性,主动地揭示问题,主动地解决问题。动力和方法上,就是要改革创新,不改革创新就没有出路,路会越走越窄。改革创新,包括理论创新、实践创新;包括政策创新、制度创新;包括产业创新、科技创新;也包括体制创新、机制创新等等。改革创新在《意见》中是又一个大亮点,是贯穿全文始终的,几乎每一条都有新内容、新要求、新举措、新突破,很多内容是第一次在国务院文件中出现。

 

  3.探索什么新道路

 

  探索新道路的内涵是:代价小、效益好、排放低、可持续。现阶段探索新道路的主要内容是三个方面、六大体系。三个方面即为《意见》中提出的三大问题:全面提高环境保护监督管理水平;解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题;改革创新环境保护体制机制。六大体系,即:建立与我国国情相适应的环境保护宏观战略体系;全面高效的污染防治体系;健全的环境质量评价体系;完善的环境保护法规政策和科技标准体系;完备的环境管理和执法监督体系;全民参与的社会行动体系。

 

  (四)文件的亮点和突破点

 

  《意见》除了将探索新道路作为主线这个最大的亮点和改革创新思想通贯全文以外,还有很多亮点,如:

 

  1.更加注重固化已有的先进理念和有效的经验做法。

 

  文件中明确要继续推进历史性转变,让江河湖泊休养生息,生态文明建设等等,这些好的理念要继续坚持。在经验做法上,完善污染减排三大体系(统计、监测、考核),实行规划环评和建设项目联动机制,环保专项行动,后督查,流域区域和行业限批,大气污染联防联控,以奖促治以奖代补,强制性清洁生产审核,城市环境综合整治和创建环保模范城,生态示范创建等等也均在文件中加以确定。

 

  2.文件更加突出了工作重点,不求面面俱到。

 

  针对当前环保工作中的重点、难点和薄弱环节,提出了明确的要求和措施。

 

  3.文件加大了工作力度,从用词到内容均有体现。

 

  《意见》中绝大多数条款的表述都是强有力的,如“严格执行”环境影响评价制度,“继续加强”污染物总量减排,“强化”环境执法监管,“切实加强”重金属染污防治,“严格”化学品环境管理,“确保”核与辐射安全,“大力发展”环保产业,“加快推进”农村环境保护,“加大”生态保护力度,“不断增强”环境保护能力,“强化”对环保工作的领导和考核等等。加大力度也是全方位的,要加大环境治理的力度,执法监管的力度,环保投入的力度,能力建设的力度,责任追究的力度……。文件提供了很多抓手,有很多是强有力的硬抓手。

 

  4.为完成环保重点工作任务,注重完善各种保障措施。

 

  支持保障是各方面的,如:全面推进监测、监察、教育、信息等环保能力标准化建设;风险管理和应急救援体系建设;核安全监管技术研发基地建设;推进环境专用卫星建设及应用;建设环境信息资源中心;环保科技研发、应用、装备及产业化示范工程建设;环境基准研究;国家环保重点实验室、工程技术中心建设等等。在组织体系保障方面,如:完善环境监测和督查体制机制;加强国家监察职能;完善基层环保管理体制;加强应急、核安全监管等队伍建设;深化企业环境监督员制度,实行资格化管理;实施生态环境保护人才发展中长期规划;培育壮大环保志愿者队伍;加强对环保工作的领导和考核;干部选拔任用实行环境保护一票否决等等。

 

  5.新的突破非常多,几乎每条都有。

 

  最值得称道的至少有几项:

 

  一是经济政策方面。第十三条中要求“实施有利于环境保护的经济政策”。这一条有560字,占全文的1/10,是所有条款中字数最多的一条,也是突破点最多的一条,涉及的有关经济政策多达17项。综合运用经济政策的“组合拳”,对推动环保工作起到至关重要的作用。好的经济政策,也就是好的环境政策,要让经济政策变“绿”,实施绿色财政、绿色税收、绿色信贷、绿色价格、绿色贸易、绿色证券、绿色保险……,这些在文件中有充分体现。每一项经济政策用好了,都会给环保工作带来极大的推动。“十一五”我们超额完成了二氧化硫总量减排约束性指标,除了加强环境管理和加大技术支撑以外,出台脱硫电价政策起到了非常重要的作用。这次《意见》中提出要“严格落实燃煤电厂烟气脱硫电价政策,制定脱硝电价政策,对可再生能源发电、余热发电和垃圾焚烧发电实行优先上网等政策支持。对高耗能、高污染行业实行差别电价……”。这一条还要求“把环境保护列入各级财政年度预算并逐步增加投入,适时增加同级环保能力建设经费安排”,“加大对中西部地区、民族自治地方和重点生态功能区环境保护的转移支付力度。加快建立生态补偿机制和国家生态补偿专项资金,扩大生态补偿范围”。这对于全国环保发展,特别是经济欠发达地区和生态脆弱地区、上游地区来讲,无疑是非常好的政策支持。《意见》还提出了其他多种有操作性的有利于环境保护的经济政策。

 

  二是责任追究方面。文件针对多种情况,多次作出责任追究的要求,这在同类文件中较为少见。比如,在严格执行环境影响评价制度中,对环评文件未经批准即擅自开工建设,建设中擅自作出重大变更,未经环境保护验收即擅自投产等违法行为,不但依法追究责任企业的责任,还要追究管理部门及相关人员的责任;在强化环境执法监管中,要“建立执法责任制”;在有效防范环境风险中,要“健全责任追究制度,严格落实企业环境安全主体责任,强化地方政府环境安全监管责任”;在严格化学品环境管理中,要“建立化学品环境污染责任终身追究制和全过程行政问责制”;在强化对环保工作的考核中,对未完成目标、任务考核的地方,除了实施区域限批以外,还要追究有关领导责任等等。实施一项好的制度或者要使一项工作任务能够得到落实,除了前面提出可行的要求以外,后面一定要有追究和处罚,才能有力度。

 

  三是严格环境管理手段方面。《意见》要求,必须严格履行环评程序,并把主要污染物排放总量指标作为环评审批的前置条件;实行行业排放总量控制,如:对造纸、印染、化工行业实行化学需氧量和氨氮排放总量控制,对电力行业实行二氧化硫和氮氧化物排放总量控制,对钢铁行业实行二氧化硫排放总量控制,强化水泥、石化、煤化工等行业二氧化硫和氮氧化物治理;在法制上,提高重点行业环境准入标准和排放标准,抓紧制定和修订相关法律法规,为环境保护提供更加完备、有效的法制保障;建立建设项目全过程环境监管制度以及农村和生态环境监察制度;在重金属污染监管上,坚决禁止在重点防控区域新扩改建增加重金属污染物排放总量的项目;加强涉重金属企业的监管,确保达标排放,对造成污染的,加大处罚力度,采取限期整治措施,仍达不到要求的,依法关停取缔;在化学品管理上,对海洋、江河湖泊沿岸化工企业进行综合整治,强化安全保障措施,提高化学品生产的环境准入条件和建设标准;在大气污染防治上,修订环境空气质量标准,增加污染物监测指标,改进环境质量评价方法,健全重点区域大气污染联防联控机制,实施多种污染物协同控制,严格控制挥发性有机污染物排放;在农村环保上,实行农村环境综合整治目标责任制;在生态保护上,在重要生态功能区,生态环境敏感区、脆弱区划定生态红线;在领导和考核上,制定生态文明建设的目标指标体系,纳入地方各级人民政府绩效考核等等。

 

  四是发展环保产业方面。要加大政策扶持力度,扩大市场需求;鼓励多渠道建立环保产业发展基金,拓宽环保产业发展融资渠道;实施先进适用技术研发、技术装备及示范工程;着重发展环境服务业;鼓励使用绿色标志和环保认证等等。这对于积极发展环境保护战略性新兴产业,作为我国新的经济增长点,为环保事业发展提供强大的产业支持,将起到积极的推动作用。

 

  三、抓好文件的贯彻落实

 

  首先,要学习领会好文件精神,把认识和行动统一到文件要求上来;

 

  二是,要做好文件内容、任务要求的分解落实工作,明确落实的部门和应当承担的责任,进行督促检查;

 

  三是,环保部门应当把贯彻《意见》作为契机,抓住机遇乘势而上,依照文件要求,练好内功,全面提高环境保护监督管理水平。把文件中的每一条、每一项措施都用足、用好,并且根据实际,不断创新、不断开拓,把环保工作做扎实、做深入,全面开创环保工作新局面。

 

  2011年10月26日   

    (作者系环境保护部文件起草组组长,环境保护部党组成员、办公厅主任)